張志明：健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全面覆蓋權(quán)威高效的監(jiān)督體系

監(jiān)督問題是國家治理的世界性難題。中國共產(chǎn)黨歷來高度重視權(quán)力監(jiān)督問題，并為此作出了艱辛的探索和實踐。黨的十九屆四中全會提出“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”，就是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的具體制度安排。這一制度安排是中國共產(chǎn)黨結(jié)合國情破解監(jiān)督治理難題的中國方案，它的成功實踐將創(chuàng)造中國特色社會主義權(quán)力監(jiān)督制約新路，對保證黨在長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高意義重大，對保證國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化影響深遠。

黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系的根本保障，也是堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系的目標導(dǎo)向

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)必然要求黨對完善黨和國家監(jiān)督體系工作的全覆蓋、全方位、全過程領(lǐng)導(dǎo)。因為，只有黨才能站在代表人民根本利益的戰(zhàn)略高度，總攬全局、協(xié)調(diào)各方，保證從決策部署指揮、資源力量整合到措施手段運用，都能夠始終沿著正確的政治方向，作出科學(xué)的決策，制定切實的政策，并確保政策的執(zhí)行和效力。黨的十八大前，我國監(jiān)督體系長期存在監(jiān)督主體多元，力量分散，各機構(gòu)之間職能交叉、標準不一、配合銜接不暢等問題，影響了黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，降低了監(jiān)督效能。黨的十八大以來，黨中央按照優(yōu)化、協(xié)同、高效的原則，對多元的監(jiān)督資源進行科學(xué)配置，把行政監(jiān)察機構(gòu)和檢察院相關(guān)監(jiān)督職能相整合，組建監(jiān)察委員會，并與紀委合署辦公，實行一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱，同時履行紀檢和監(jiān)察兩項職能，紀委（監(jiān)委）對中央或地方黨委全面負責(zé)并報告工作，實現(xiàn)了黨和國家監(jiān)督體系的組織創(chuàng)新，健全了黨領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督工作的制度體系，切實保證了黨對監(jiān)督體系的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。就地方和部門監(jiān)督工作而言，也實現(xiàn)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的原則要求。堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，就要求各級黨委（黨組）必須切實肩負起對監(jiān)督工作的全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，變過去對事后監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)為全覆蓋、全方位、全過程的領(lǐng)導(dǎo)。

監(jiān)督全面覆蓋是堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系的基本內(nèi)涵，也是中國特色社會主義監(jiān)督體系的突出特征

對所有黨員干部和行使公權(quán)力的國家公職人員的監(jiān)督全面覆蓋，意味著對權(quán)力運行和約束的全面覆蓋。習(xí)近平總書記指出，自我監(jiān)督是世界性難題，是國家治理的“哥德巴赫猜想”，我們要通過行動回答“窯洞之問”，練就中國共產(chǎn)黨人自我凈化的“絕世武功”。他還強調(diào)，對我們黨來說，外部監(jiān)督是必要的，但從根本上講，還在于強化自身監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中是最根本的、第一位的，但如果不同有關(guān)國家機關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督結(jié)合起來，就不能形成監(jiān)督合力。習(xí)近平總書記強調(diào)的黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督結(jié)合的思想，充分揭示了監(jiān)督全覆蓋的內(nèi)涵，具體包括兩個方面。

首先是黨內(nèi)監(jiān)督的全覆蓋。由我國獨特的國情決定，在長期執(zhí)政條件下，黨必須敢于自我革命、刀刃向內(nèi)，善于自己給自己做手術(shù)，必須有能力首先監(jiān)督好自己，才能保證黨始終做到堅持真理修正錯誤。因此，黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的監(jiān)督，堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，首先要完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，要實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的全面覆蓋。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》指出，“建立健全黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀律檢查機關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系”。新時代紀檢監(jiān)察工作具有鮮明的政治屬性，紀檢監(jiān)察監(jiān)督最根本的是強化政治監(jiān)督，因此，堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，必須牢牢把握“兩個維護”首要任務(wù)，加強對黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署貫徹落實情況的監(jiān)督檢查，完善巡視巡察整改、督察落實情況報告制度，強化紀委監(jiān)委專責(zé)監(jiān)督職能，加強上級紀委監(jiān)委對下級紀委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮紀委監(jiān)委合署辦公優(yōu)勢，堅持紀在法前、紀嚴于法，推動執(zhí)紀執(zhí)法貫通、有效銜接司法，依規(guī)依紀依法開展工作，推進紀檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化。必須要加強日常監(jiān)督，構(gòu)建紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視（巡察）監(jiān)督“四個全覆蓋”的黨內(nèi)監(jiān)督格局，推進紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，使黨內(nèi)監(jiān)督不留死角，沒有空白。必須要落實各級黨組織監(jiān)督責(zé)任，切實解決過去對黨委（黨組）的監(jiān)督主體責(zé)任強調(diào)不夠問題，黨組織的日常管理監(jiān)督缺位問題，進一步落實各級黨組織監(jiān)督責(zé)任，切實保障廣大黨員依章依規(guī)行使監(jiān)督權(quán)利。

其次是黨和國家監(jiān)督的全面覆蓋。辦法就是以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的有機結(jié)合。中國特色的監(jiān)督體系，既包括黨內(nèi)的紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督等，又包括人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度，同時要注重發(fā)揮審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督的職能作用，要進一步推動黨內(nèi)監(jiān)督和人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督等各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)，發(fā)揮好黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督結(jié)合的整體制度效能，增強監(jiān)督合力，形成發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差的有效機制。只有實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督的結(jié)合，才能增強監(jiān)督的嚴肅性、協(xié)同性、有效性，形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行機制。

監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外，在監(jiān)督全面覆蓋的基礎(chǔ)上，監(jiān)督的重點是加強對高級干部、各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。從一些主要領(lǐng)導(dǎo)干部違紀違法的案例中可以看到，其根本原因是監(jiān)督不力，沒有很好破解對“一把手”監(jiān)督和對同級監(jiān)督的難題。因此，必須完善對各級主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制度，推進雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，健全領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度，尤其是加強紀委對同級黨委特別是常委會委員履行職責(zé)、行使權(quán)力情況的監(jiān)督，確保主要領(lǐng)導(dǎo)干部身邊的監(jiān)督到位管用。

權(quán)威高效是堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系的制度目標，也是我國監(jiān)督體系的巨大優(yōu)勢

一是有以習(xí)近平同志為核心的黨中央的親自指揮和堅強領(lǐng)導(dǎo)，使黨和國家監(jiān)督體系具有了高度的政治權(quán)威和制度權(quán)威。全黨自覺堅定做到“兩個維護”的過程，也是維護黨和國家監(jiān)督體系權(quán)威的過程。

二是黨和國家監(jiān)督體系構(gòu)建的過程，是一個充分發(fā)揚民主的過程，是一個在充分調(diào)查研究基礎(chǔ)上科學(xué)決策的過程，是一個在改革實踐中不斷完善的過程，也是一個在制度運行中不斷養(yǎng)成制度文化的過程。一個制度體系只有達到內(nèi)化于心、外化于行的制度文化自覺，做到知行合一，才能夠成為權(quán)威高效的制度安排。

三是黨和國家監(jiān)督體系的執(zhí)行力是其權(quán)威高效的保證。這種強大執(zhí)行力來自于黨中央的堅強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢，來自于各級黨委（黨組）監(jiān)督主體責(zé)任的落地落實，特別是來自于各級紀檢監(jiān)察機關(guān)作為黨和國家監(jiān)督體系執(zhí)行的專責(zé)機關(guān)，如何更加著力構(gòu)建監(jiān)督全覆蓋的制度執(zhí)行監(jiān)督機制，如何進一步強化監(jiān)督體系的制度執(zhí)行力，切實把中國特色監(jiān)督體系的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家監(jiān)督治理效能。

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的推進，黨和國家監(jiān)督體系的權(quán)威性和有效性持續(xù)增強，為保證黨始終做到不忘初心、牢記使命，為保證黨員干部和國家公職人員始終做到依法履職、秉公用權(quán)，為確保黨和人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀幸福，正發(fā)揮著越來越重要的作用。

作者：張志明，中央黨校（國家行政學(xué)院）黨的建設(shè)教研部主任、教授。

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