張志明：健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全面覆蓋權(quán)威高效的監(jiān)督體系

監(jiān)督問(wèn)題是國(guó)家治理的世界性難題。中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)高度重視權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題，并為此作出了艱辛的探索和實(shí)踐。黨的十九屆四中全會(huì)提出“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”，就是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的具體制度安排。這一制度安排是中國(guó)共產(chǎn)黨結(jié)合國(guó)情破解監(jiān)督治理難題的中國(guó)方案，它的成功實(shí)踐將創(chuàng)造中國(guó)特色社會(huì)主義權(quán)力監(jiān)督制約新路，對(duì)保證黨在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下實(shí)現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高意義重大，對(duì)保證國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化影響深遠(yuǎn)。

黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的根本保障，也是堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的目標(biāo)導(dǎo)向

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)必然要求黨對(duì)完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系工作的全覆蓋、全方位、全過(guò)程領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)?，只有黨才能站在代表人民根本利益的戰(zhàn)略高度，總攬全局、協(xié)調(diào)各方，保證從決策部署指揮、資源力量整合到措施手段運(yùn)用，都能夠始終沿著正確的政治方向，作出科學(xué)的決策，制定切實(shí)的政策，并確保政策的執(zhí)行和效力。黨的十八大前，我國(guó)監(jiān)督體系長(zhǎng)期存在監(jiān)督主體多元，力量分散，各機(jī)構(gòu)之間職能交叉、標(biāo)準(zhǔn)不一、配合銜接不暢等問(wèn)題，影響了黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，降低了監(jiān)督效能。黨的十八大以來(lái)，黨中央按照優(yōu)化、協(xié)同、高效的原則，對(duì)多元的監(jiān)督資源進(jìn)行科學(xué)配置，把行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)和檢察院相關(guān)監(jiān)督職能相整合，組建監(jiān)察委員會(huì)，并與紀(jì)委合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱，同時(shí)履行紀(jì)檢和監(jiān)察兩項(xiàng)職能，紀(jì)委（監(jiān)委）對(duì)中央或地方黨委全面負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，實(shí)現(xiàn)了黨和國(guó)家監(jiān)督體系的組織創(chuàng)新，健全了黨領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督工作的制度體系，切實(shí)保證了黨對(duì)監(jiān)督體系的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。就地方和部門監(jiān)督工作而言，也實(shí)現(xiàn)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的原則要求。堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，就要求各級(jí)黨委（黨組）必須切實(shí)肩負(fù)起對(duì)監(jiān)督工作的全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，變過(guò)去對(duì)事后監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)為全覆蓋、全方位、全過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)。

監(jiān)督全面覆蓋是堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的基本內(nèi)涵，也是中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)督體系的突出特征

對(duì)所有黨員干部和行使公權(quán)力的國(guó)家公職人員的監(jiān)督全面覆蓋，意味著對(duì)權(quán)力運(yùn)行和約束的全面覆蓋。習(xí)近平總書記指出，自我監(jiān)督是世界性難題，是國(guó)家治理的“哥德巴赫猜想”，我們要通過(guò)行動(dòng)回答“窯洞之問(wèn)”，練就中國(guó)共產(chǎn)黨人自我凈化的“絕世武功”。他還強(qiáng)調(diào)，對(duì)我們黨來(lái)說(shuō)，外部監(jiān)督是必要的，但從根本上講，還在于強(qiáng)化自身監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國(guó)家各種監(jiān)督形式中是最根本的、第一位的，但如果不同有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，就不能形成監(jiān)督合力。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督結(jié)合的思想，充分揭示了監(jiān)督全覆蓋的內(nèi)涵，具體包括兩個(gè)方面。

首先是黨內(nèi)監(jiān)督的全覆蓋。由我國(guó)獨(dú)特的國(guó)情決定，在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下，黨必須敢于自我革命、刀刃向內(nèi)，善于自己給自己做手術(shù)，必須有能力首先監(jiān)督好自己，才能保證黨始終做到堅(jiān)持真理修正錯(cuò)誤。因此，黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的監(jiān)督，堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，首先要完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的全面覆蓋?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》指出，“建立健全黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系”。新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察工作具有鮮明的政治屬性，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督最根本的是強(qiáng)化政治監(jiān)督，因此，堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，必須牢牢把握“兩個(gè)維護(hù)”首要任務(wù)，加強(qiáng)對(duì)黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，完善巡視巡察整改、督察落實(shí)情況報(bào)告制度，強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)委專責(zé)監(jiān)督職能，加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮紀(jì)委監(jiān)委合署辦公優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法，推動(dòng)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通、有效銜接司法，依規(guī)依紀(jì)依法開(kāi)展工作，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化。必須要加強(qiáng)日常監(jiān)督，構(gòu)建紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視（巡察）監(jiān)督“四個(gè)全覆蓋”的黨內(nèi)監(jiān)督格局，推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，使黨內(nèi)監(jiān)督不留死角，沒(méi)有空白。必須要落實(shí)各級(jí)黨組織監(jiān)督責(zé)任，切實(shí)解決過(guò)去對(duì)黨委（黨組）的監(jiān)督主體責(zé)任強(qiáng)調(diào)不夠問(wèn)題，黨組織的日常管理監(jiān)督缺位問(wèn)題，進(jìn)一步落實(shí)各級(jí)黨組織監(jiān)督責(zé)任，切實(shí)保障廣大黨員依章依規(guī)行使監(jiān)督權(quán)利。

其次是黨和國(guó)家監(jiān)督的全面覆蓋。辦法就是以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。中國(guó)特色的監(jiān)督體系，既包括黨內(nèi)的紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督等，又包括人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度，同時(shí)要注重發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督的職能作用，要進(jìn)一步推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督和人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督等各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，發(fā)揮好黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督結(jié)合的整體制度效能，增強(qiáng)監(jiān)督合力，形成發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正偏差的有效機(jī)制。只有實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督的結(jié)合，才能增強(qiáng)監(jiān)督的嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性，形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒(méi)有例外，在監(jiān)督全面覆蓋的基礎(chǔ)上，監(jiān)督的重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)高級(jí)干部、各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。從一些主要領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法的案例中可以看到，其根本原因是監(jiān)督不力，沒(méi)有很好破解對(duì)“一把手”監(jiān)督和對(duì)同級(jí)監(jiān)督的難題。因此，必須完善對(duì)各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制度，推進(jìn)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，健全領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度，尤其是加強(qiáng)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委特別是常委會(huì)委員履行職責(zé)、行使權(quán)力情況的監(jiān)督，確保主要領(lǐng)導(dǎo)干部身邊的監(jiān)督到位管用。

權(quán)威高效是堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的制度目標(biāo)，也是我國(guó)監(jiān)督體系的巨大優(yōu)勢(shì)

一是有以習(xí)近平同志為核心的黨中央的親自指揮和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，使黨和國(guó)家監(jiān)督體系具有了高度的政治權(quán)威和制度權(quán)威。全黨自覺(jué)堅(jiān)定做到“兩個(gè)維護(hù)”的過(guò)程，也是維護(hù)黨和國(guó)家監(jiān)督體系權(quán)威的過(guò)程。

二是黨和國(guó)家監(jiān)督體系構(gòu)建的過(guò)程，是一個(gè)充分發(fā)揚(yáng)民主的過(guò)程，是一個(gè)在充分調(diào)查研究基礎(chǔ)上科學(xué)決策的過(guò)程，是一個(gè)在改革實(shí)踐中不斷完善的過(guò)程，也是一個(gè)在制度運(yùn)行中不斷養(yǎng)成制度文化的過(guò)程。一個(gè)制度體系只有達(dá)到內(nèi)化于心、外化于行的制度文化自覺(jué)，做到知行合一，才能夠成為權(quán)威高效的制度安排。

三是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的執(zhí)行力是其權(quán)威高效的保證。這種強(qiáng)大執(zhí)行力來(lái)自于黨中央的堅(jiān)強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)，來(lái)自于各級(jí)黨委（黨組）監(jiān)督主體責(zé)任的落地落實(shí)，特別是來(lái)自于各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系執(zhí)行的專責(zé)機(jī)關(guān)，如何更加著力構(gòu)建監(jiān)督全覆蓋的制度執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，如何進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督體系的制度執(zhí)行力，切實(shí)把中國(guó)特色監(jiān)督體系的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家監(jiān)督治理效能。

隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，黨和國(guó)家監(jiān)督體系的權(quán)威性和有效性持續(xù)增強(qiáng)，為保證黨始終做到不忘初心、牢記使命，為保證黨員干部和國(guó)家公職人員始終做到依法履職、秉公用權(quán)，為確保黨和人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀幸福，正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

作者：張志明，中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）黨的建設(shè)教研部主任、教授。

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